ENDitorial: Vorratsdatenspeicherung – den Mutigen gehört die Welt

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Englisch: ENDitorial: Data retention - faint heart never won fair lady

Sechs Jahre ist es nun her, dass die Europäische Union auf Drängen des Vereinigten Königreichs die Richtlinie zur Vorratsdatenspeicherung verabschiedet hat. Die Maßnahme sollte den EU-Binnenmarkt im Telekommunikationsbereich harmonisieren und alle Provider in der EU zur vorrätigen Speicherung von Daten zum Zwecke der "Untersuchung, Ermittlung und strafrechtlichen Verfolgung schwerer Straftaten" sowie des Terrorismus verpflichten.

Den Mitgliedsstaaten wurde zudem vorgeschrieben, statistisches Material über die Nutzung der Daten zu sammeln, um die Erstellung eines für September 2010 vorgesehenen Evaluierungsberichts zu ermöglichen.

Kein Bestandteil dieses Plans konnte erfolgreich umgesetzt werden:

Der Evaluierungsbericht, zu dessen Vorlage die Kommission bis September 2010 verpflichtet gewesen wäre, wurde schließlich erst im März 2011 veröffentlicht. Obwohl die Rechtsgrundlage für die Richtlinie die Schaffung eines "Binnenmarktes" ist, führt die Kommission in ihrem Bericht eine lange Liste von Beispielen auf, die zeigen, dass es nicht möglich war, mit dieser Maßnahme einen Binnenmarkt zu errichten – sondern damit wahrscheinlich sogar noch weitere Hindernisse geschaffen wurden.

Der Bericht zeigt weiters auf, dass es in mehreren EU-Mitgliedsstaaten keine Definition für "schwere Straftaten" gibt, was dazu führt, dass es für die wesentlichste Schutzvorkehrung gegen den unverhältnismäßigen Gebrauch der Daten keine belastbare Grundlage gibt. Schließlich macht der Bericht deutlich, dass es die Mitgliedsstaaten – mit sehr wenigen Ausnahmen – nicht geschafft haben, ihrer richtliniengemäßen Verpflichtung nachzukommen, statistisches Material vorzulegen.

Im Zusammenhang mit dem beklagenswerten Scheitern der Richtlinie hat Kommissarin Cecilia Malmström die einzig mögliche Entscheidung getroffen. Sie hat sich entschlossen, das Gesetzeswerk überprüfen zu lassen und ihr Büro hat vor Kurzem eine "Folgenabschätzung" über die unterschiedlichen, zur Verfügung stehenden politischen Optionen fertiggestellt.

Um eine neue Richtlinie in Kraft zu setzen, müsste dieser Maßnahme eine Mehrheit der Mitgliedsstaaten (die nach einem komplexen Verfahren zur Gewichtung der Stimmen festgelegt wird) und eine Mehrheit im Europäischen Parlament zustimmen. Die Berechnung dieses Vorgangs macht die richtige Wahl zu einer sehr schwierigen politischen Frage für die Kommissarin.

Realistischerweise muss der Umstand in Betracht gezogen werden, dass es den Mitgliedsstaaten gemäß Artikel 15 der ePrivacy-Richtlinie möglich ist, Maßnahmen zur Vorratsdatenspeicherung mit sehr vagen und unspezifischen Schutzvorkehrungen einzuführen – egal welche Lösung gefunden wird.

Die Unsicherheit und Verwirrung, die diese Bestimmung (die ebenfalls auf eine Initiative des Vereinigten Königreichs zurückgeht) hervorruft, hat sich erst kürzlich in der dem Europäischen Gerichtshof vorgelegten Rechtssache Bonnier Audio (C-461/10) gezeigt. Auch eine gänzliche Rücknahme der Richtlinie über die Vorratsdatenspeicherung würde die Mitgliedsstaaten nicht davon abhalten, dieses Schlupfloch zu nützen, um Maßnahmen zur vorrätigen Speicherung von Daten zu setzen und ihre konfuse, unverhältnismäßige und kontraproduktive nationale Gesetzgebung aufrechtzuerhalten.

Die einzig logische Konsequenz ist deshalb die Annullierung des Artikels 15 der ePrivacy-Richtlinie – und das Vorgehen der Kommission (die ePrivacy-Richtlinie liegt nicht im Zuständigkeitsbereich von Kommissarin Malmström) sollte dieser Entwicklung nicht behindern.

Ist dieser entscheidende Schritt einmal getan, hat die Kommission vier Möglichkeiten: sie kann gar nichts tun, sie kann geringfügige Änderungen vorschlagen, gegen die kein Widerstand von Seiten des Rates zu erwarten ist, sie kann grundlegende Reformen vorschlagen oder sie kann die Richtlinie zurückziehen.

Option 1: Nichts Tun

Am 3. Mai 2009 hat Kommissarin Malmström einen Eid abgelegt, die Europäische Charta der Grundrechte hochzuhalten. In Artikel 52 dieser Charta ist festgeschrieben, dass jede Einschränkung dieser Rechte nur vorgenommen wer­den darf, wenn sie "erforderlich [ist] und den von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen entspricht".

Es ist unmöglich, den Umsetzungsbericht der Kommission zu lesen und dabei zu dem Schluss zu kommen, dass es auch nur irgendeinen Weg gibt, dass die aktuelle Richtlinie dieser Anforderung jemals gerecht wird. Nichts zu tun löst also nicht das Problem, dass die Richtlinie über die Vorratsdatenspeicherung eine "Binnenmarktrichtlinie" ist, die den Binnenmarkt nicht vereinheitlicht hat und in der aktuellen Fassung auch nicht vereinheitlichen kann.

Option 2: Minimale Reformen

Die Option, nur geringfügige Änderungen vorzunehmen, wäre nützlich und politisch eindeutig eine attraktive Möglichkeit. Die Kommission könnte Maßnahmen vorschlagen, von denen sie weiß, dass die Mitgliedsstaaten sie akzeptieren werden, etwa eine geringe Verkürzung der maximalen Speicherfrist und einige Bestimmungen, wie eine Kostenrückerstattung für die Betreiber, auf die sich die Mitgliedsstaaten nicht einlassen werden.

Die Kommission könnte ihre Hände dann in Unschuld waschen und die Mitgliedsländer dafür verantwortlich machen, dass nicht alle "Reformen" umgesetzt werden konnten. Dieser Zugang ist aber mit einigen Risiken behaftet. Insbesondere das Europäische Parlament ist in dieser Frage einigermaßen schwer einschätzbar.

Andererseits will das Vereinigte Königreich, das die ursprüngliche Richtlinie im Alleingang durchgeboxt hat, nun noch viel extremere Maßnahmen durchsetzen – etwa die Schaffung eines gewaltigen Datensilos für Kommunikationsdaten, eine 1,8 Milliarden Pfund schwere Datenbasis über praktisch jede Aktivität jeden Bürgers im Internet. Als Liberale wird Malmström wohl nicht gerne als jene Kommissarin in die Geschichte eingehen wollen, die die rechtliche Basis für eine EU-weite Überwachung gelegt hat, die sogar Orwell geschockt hätte.

Option 3: Grundlegende Reformen

Die Kommission könnte aber auch an der Richtlinie festhalten und dabei eine rigorose Senkung der Speicherdauer vorschlagen, so dass in etwa so viel vorgeschrieben würde, wie es technisch für die Zwecke der Abrechnung und Netzwerksicherheit ohnehin erforderlich ist. Das Problem dabei ist, dass dieser Vorschlag im Rat erbitterten Widerstand von Seiten der Mitgliedsstaaten hervorrufen würde.

Eines der ungeschriebenen Gesetze im Rat ist, dass ein Vorschlag, der von zwei großen Mitgliedsstaaten abgelehnt wird, nicht einmal zur Abstimmung gebracht wird. Derzeit sind aber drei große Mitgliedsstaaten (UK, Frankreich, Italien) vehement gegen jede ernstzunehmende Reform.

Trotz der Schwere des Unterfangens würde die Kommission Führungsqualitäten zeigen, wenn sie eine große Mehrheit umstimmt, und sie würde zeigen, dass sie die Charta der Grundrechte respektiert und das rechtliche Rahmenwerk der Europäischen Union auf breiter Basis verteidigt.

Zeigt die Kommission starke Führungsqualitäten in Bezug auf den Schutz der Grundrechte, hat sie gute Chancen auf eine Unterstützung durch das Europäische Parlament – was wiederum helfen würde, Druck auf die Mitgliedsstaaten zu machen.

Option 4: Rücknahme

Unter sonst gleichen Bedingungen (ceteris paribus), also ausreichender politischer Unterstützung seitens des Rates und des Parlaments für eine Rücknahme der Richtlinie bleiben auch die Hindernisse die gleichen wie für eine grundlegende Reform.

Allerdings wurden grundlegende Fragen zur Vorratsdatenspeicherung an den Europäischen Gerichtshof (EuGH) verwiesen. Der EuGH hat bereits ernste Bedenken hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der Vorratsdatenspeicherung geäußert. In der Rechtssache Telefonica/Promusicae hat der Generalanwalt in Frage gestellt, ob "die Speicherung von Verkehrsdaten aller Nutzer ohne Vorliegen eines konkreten Verdachts mit den Grundrechten vereinbar ist".

Vor dem Hintergrund der Vorlage der Richtlinie beim EuGH, dem Nichterreichen der gesteckten Ziele und der anhaltenden Abneigung des Europäischen Parlaments gegen das Prinzip der Vorratsdatenspeicherung sowie den bestehenden Zweifeln des Europäischen Gerichtshofs über die Rechtmäßigkeit der Datenspeicherung auf Vorrat, ist eine Rücknahme der Richtlinie keine so extreme Option wie es scheinen mag.

Eine Lösung für die Binnenmarktfrage und für das Problem der Vorhersehbarkeit ist bei Rücknahme der Richtlinie immer noch einfacher als die Lösung jener Probleme, die sich durch den Fortbestand der Richtlinie ergeben würden.

In jedem Fall aber ist eines klar, die einfachste Lösung für Kommissarin Malmström ist auch jene, die am schwersten zu rechtfertigen ist. Courage ist jetzt gefragt.

(Ein Beitrag von Joe McNamee – EDRi)